Carlos Matute González
El artículo 134 constitucional establece los principios en el manejo de recursos económicos del Estado y los de contratación pública. Los primeros exigen a todas las entidades públicas actuar con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez y los segundos a conseguir las mejores condiciones de precio, calidad, oportunidad y financiamiento en las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios.
La garantía para que esto suceda en las contrataciones es que la libertad de selección del proveedor o prestador del servicio sea restringida y se lleve a cabo mediante licitaciones a través de convocatoria pública. La libre determinación de la contratante con una entidad pública (adjudicación directa o invitación a tres personas) es la excepción.
La ley de la materia consigna que una de las causales para que no se lleve a cabo la licitación es el monto de la contratación pública, es decir, cuando éste es inferior a un límite establecido anualmente con base el gasto real de la entidad pública, los responsables de las áreas de adquisiciones pueden recurrir a la adjudicación directa y queda a su discreción que se cumplan cabalmente con los principios mencionados.
Entonces, la primera forma de consolidación de la contratación pública es aquella que las dependencias y entidades llevan a cabo al interior de su organización para que todas las unidades concentren en el anteproyecto de presupuestos sus necesidades de bienes y servicios para que, en su momento, se integre al programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios y se determine la forma de selección del proveedor o prestador y se calendaricen los procedimientos correspondientes.
Por ejemplo, el servicio de limpieza de vidrios de los edificios pudiera ser en monto inferior a límite para que se lleve a cabo una adjudicación directa si se consideran individualmente, pero ser motivo de una licitación pública si se consideran en su conjunto. La división de la prestación o la compra en varios contratos para eludir la norma se conoce como fragmentación y es sancionable en razón a que es una simulación para no llevar a cabo la licitación pública.
La excepción a esta regla de consolidación debe fundarse y motivarse en razón a la desconcentración material o regional de las atribuciones. Así en una organización pública con presencia en el territorio nacional la concentración de la reparación de mobiliario de oficina pudiera no ser conveniente por los gastos de traslado en que se incurriría o por la inexistencia de empresas con presencia en todas las entidades federativas.
La segunda forma de consolidación es externa a las entidades y dependencias y consiste en el uso del poder de compra de un sector de la administración pública con funciones similares en los que adquieren bienes idénticos, tal y como sucede con los medicamentos y demás insumos para la salud que realiza el INSABI con apoyo de la UNOPS. La sustitución del IMSS en este proceso causó algunos contratiempos.
La tercera forma de consolidación es la global de la administración pública federal y la lleva a cabo la SHCP mediante dos estrategias jurídicas distintas:
• La consolidación propia que consiste en que la Unidad de Planeación e Investigación de Mercado determina los bienes y servicios consolidables y solicita a las dependencias y entidades sus requerimientos para elaborar las bases y realizar la licitación pública.
• La consolidación impropia que son los contratos marco en los que, conforme al reglamento de la materia, una dependencia o entidad acuerdan con uno o más posibles proveedores de manera general las especificaciones técnicas y de calidad, alcances, precios y condiciones que regularán la adquisición o arrendamiento de bienes o la prestación de servicios que, posteriormente se podrán adjudicar, según necesidades reales. La celebración de este tipo de contratos no está sometida a los procedimientos que se aplican al resto.
La oficialía mayor de la mencionada secretaría expidió, en diciembre del año pasado, el comunicado en el que establece los contratos consolidables y los contratos marco vigentes. En estos últimos, la mayoría está relacionada con bienes y servicios de tecnologías de información y telecomunicaciones.
La consolidación en principio es conveniente. Sin embargo, hay que revisar la procedencia del mismo caso por caso y medir con precisión los impactos en el comportamiento del mercado para evitar concentración de la oferta en un grupo reducido de proveedores y prestadores de servicios e inducir a la colusión.
Es una buena práctica administrativa adoptada en 2009 a la que el gobierno actual le ha dado continuidad. Hay una propuesta de reforma de la ley que la fortalece. Esperemos que sea aprobada en breve para dar mayor certeza a las estrategias de consolidación de las compras públicas.
