Dr. Jorge Antonio Orozco Zuart/Lic. Y C.P. Andrés Antonio Orozco Velasco
Durante muchos años se consideró que la responsabilidad de los servidores públicos surgía únicamente cuando se acreditaba el desvío de recursos, el enriquecimiento ilícito o la existencia de actos evidentes de corrupción. Hoy esa visión resulta insuficiente.
La fiscalización moderna ya no se limita a comprobar que exista una factura, un contrato o una transferencia bancaria. Las autoridades auditoras, administrativas y ministeriales exigen demostrar que los bienes fueron realmente entregados, que los servicios fueron efectivamente prestados, que los trabajos fueron ejecutados y que cada decisión administrativa fue adoptada por el servidor público legalmente competente.
Por ello, el nuevo reto de la administración pública no consiste solamente en actuar conforme a la ley, sino en probar documental y técnicamente que se actuó conforme a ella.
La legalidad puede presumirse; la materialidad debe demostrarse.
EL SERVIDOR PÚBLICO FRENTE A UN NUEVO SISTEMA DE RESPONSABILIDADES
Cada acto relacionado con el ejercicio del presupuesto público deja una huella documental. Desde la planeación y la autorización presupuestal hasta la contratación, ejecución, supervisión y pago, existe una cadena de responsabilidades en la que intervienen diversas áreas administrativas.
El problema surge cuando los expedientes están incompletos, dispersos o contienen documentos que no permiten reconstruir plenamente la operación.
Una contratación puede contar con suficiencia presupuestal, contrato, factura y pago; sin embargo, si no existe evidencia de la entrega, informes técnicos, actas, bitácoras, fotografías, georreferenciación o constancias de supervisión, la autoridad fiscalizadora puede cuestionar la materialidad del gasto.
Un comprobante fiscal digital por Internet acredita una operación fiscal, pero por sí solo no demuestra que el bien fue entregado, que el servicio se realizó o que la obra se ejecutó.
Ese vacío probatorio puede generar observaciones administrativas, responsabilidades resarcitorias e incluso investigaciones penales.
LOS PRINCIPALES RIESGOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los riesgos más frecuentes no siempre provienen de actos deliberados de corrupción. En muchas ocasiones derivan de errores administrativos, falta de coordinación, deficiencias documentales o confusión sobre las competencias de cada servidor público.
Entre las conductas que pueden generar responsabilidades se encuentran:
• firmar documentos sin verificar su contenido;
• autorizar pagos sin contar con evidencia suficiente;
• validar servicios que no fueron supervisados;
• intervenir en procedimientos fuera de las atribuciones legales;
• aceptar expedientes incompletos;
• omitir actas de entrega-recepción;
• carecer de estudios de mercado o justificaciones técnicas;
• permitir que la documentación se integre después de la operación;
• o no conservar pruebas de la trazabilidad del recurso.
En estos casos, la firma de un servidor público puede convertirse en el principal elemento utilizado para atribuirle participación en una irregularidad.
Por eso, antes de firmar, autorizar, validar o tramitar un pago, debe conocer con exactitud qué documento suscribe, cuál es su fundamento, qué responsabilidad asume y qué evidencia respalda la operación.
LOS CINCO PILARES DEL BLINDAJE JURÍDICO
El blindaje jurídico y penal del servidor público debe construirse a partir de cinco pilares fundamentales:
1. Materialidad
Consiste en demostrar que la operación ocurrió verdaderamente.
No basta con afirmar que se contrató un servicio o se adquirió un bien. Deben existir elementos verificables que acrediten su realización efectiva.
La materialidad puede demostrarse mediante actas, informes, fotografías, videos, bitácoras, entregables, reportes técnicos, listas de asistencia, constancias de recepción y demás documentos relacionados con la naturaleza de la operación.
2. Trazabilidad
Permite reconstruir el recorrido completo del recurso público.
Debe ser posible identificar:
• de dónde provino el recurso;
• quién autorizó su utilización;
• qué procedimiento de contratación se realizó;
• quién recibió el bien o servicio;
• quién supervisó;
• quién autorizó el pago;
• y cuál fue el destino final del recurso.
LA TRAZABILIDAD EVITA QUE SE ATRIBUYA RESPONSABILIDAD INDISCRIMINADAMENTE A TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE APARECEN EN UN EXPEDIENTE.
3. Fecha cierta
La documentación debe existir desde el momento en que ocurrió el acto administrativo, no después de iniciada una auditoría o investigación.
La integración tardía de documentos genera sospechas sobre su autenticidad y puede restarles valor probatorio.
La fecha cierta fortalece la integridad del expediente y permite demostrar que las decisiones fueron adoptadas en tiempo real, conforme al procedimiento aplicable.
4. Evidencia técnica
Cada operación debe contar con pruebas acordes con su naturaleza.
No se acredita de la misma forma una capacitación, una obra pública, un mantenimiento, la compra de medicamentos o la adquisición de equipos.
La evidencia técnica debe ser suficiente, específica y verificable. Puede incluir dictámenes, estudios, peritajes, georreferenciación, pruebas de funcionamiento, reportes de avance, memorias fotográficas y certificaciones especializadas.
5. Competencia funcional
Cada servidor público debe actuar exclusivamente dentro de las facultades que la ley, el reglamento, el manual de organización o el nombramiento le confieren. La responsabilidad penal es personal.
No puede atribuirse automáticamente a un director, jefe de departamento, supervisor o contador una conducta que correspondía legalmente a otra área.
Por eso, el expediente debe identificar claramente:
• quién solicitó;
• quién autorizó;
• quién contrató;
• quién supervisó;
• quién recibió;
• quién validó;
• y quién ordenó el pago.
LA COMPETENCIA FUNCIONAL PERMITE INDIVIDUALIZAR RESPONSABILIDADES Y EVITAR IMPUTACIONES GENERALES
EL EXPEDIENTE DE BLINDAJE
Toda contratación o ejercicio de recursos públicos debe contar con un expediente integral de blindaje.
Entre los documentos que deben conservarse se encuentran:
• solicitud y justificación de la necesidad;
• suficiencia presupuestal;
• estudio de mercado;
• procedimiento de contratación;
• dictamen técnico;
• contrato y anexos;
• garantías;
• comprobantes fiscales;
• evidencia de entrega;
• actas y bitácoras;
• informes de supervisión;
• fotografías y videos;
• comprobantes de pago;
• georreferenciación, cuando proceda;
• comunicaciones oficiales;
• y constancias de cumplimiento.
Este expediente no debe integrarse únicamente para atender una auditoría. Debe construirse desde el inicio de la operación. La mejor defensa comienza antes de la auditoría.
DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA A LA RESPONSABILIDAD PENAL
Una observación administrativa puede convertirse en un procedimiento resarcitorio y posteriormente en una denuncia penal.
Cuando no existe evidencia suficiente, una operación legal puede ser interpretada como simulada, inexistente o irregular.
En materia penal no basta con señalar que una persona era servidora pública o que su firma aparece en un documento. La autoridad debe demostrar:
• la conducta específica atribuida;
• la facultad legal relacionada con esa conducta;
• la intervención personal;
• el conocimiento de la irregularidad;
• el beneficio obtenido;
• y el nexo causal con el daño producido.
Sin embargo, cuando el expediente administrativo está incompleto, la defensa se vuelve más compleja.
El blindaje preventivo busca evitar que la falta de documentos sea utilizada para construir una imputación penal.
ANTES DE FIRMAR
Todo servidor público debería formularse, al menos, las siguientes preguntas:
¿Tengo facultades legales para firmar este documento?
¿La información que contiene fue verificada?
¿Existe evidencia de que el bien fue entregado o el servicio prestado?
¿El expediente contiene suficiencia presupuestal y justificación?
¿Se cumplió el procedimiento de contratación?
¿Existe constancia de supervisión?
¿La documentación tiene fecha cierta?
¿Puedo demostrar cuál fue exactamente mi intervención?
¿Existe trazabilidad desde la planeación hasta el pago?
¿El expediente podría defenderse ante una auditoría o una fiscalía?
Si alguna respuesta es negativa, el servidor público debe abstenerse de firmar hasta que se subsanen las deficiencias.
PREVENIR ES PROTEGER LA FUNCIÓN PÚBLICA
El blindaje jurídico no tiene como finalidad ocultar irregularidades ni construir defensas artificiales. Su propósito es proteger a quienes cumplen correctamente con sus funciones y garantizar que el ejercicio del gasto público sea transparente, verificable y jurídicamente defendible.
Una administración documentalmente sólida protege:
• al servidor público;
• al patrimonio del Estado;
• a las instituciones;
• a los proveedores que cumplen;
• y a la ciudadanía.
La prevención reduce observaciones, evita responsabilidades injustificadas y fortalece la confianza en las instituciones.
UNA NUEVA CULTURA ADMINISTRATIVA
La administración pública debe transitar de la cultura de la simple integración documental a una verdadera cultura de materialidad, trazabilidad y prevención.
No se trata de acumular papeles. Se trata de construir evidencia.
No se trata solamente de cumplir formalidades. Se trata de demostrar resultados.
No se trata de defenderse cuando aparece la denuncia. Se trata de prevenir desde la planeación, la contratación y la ejecución.
El servidor público que conoce sus atribuciones, documenta sus decisiones y exige evidencia suficiente protege su libertad, su patrimonio, su prestigio profesional y la legalidad de la institución que representa.
DR. JORGE ANTONIO OROZCO ZUART.
DR. EN DERECHOS HUMANOS, JUICIOS ORALES, CRIMINALÍSTICA Y CRIMINOLOGÍA, DERECHO FISCAL, DERECHO PÚBLICO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS POLÍTICAS.
LIC. Y C.P. ANDRÉS ANTONIO OROZCO VELASCO.
LIC. EN DERECHO Y CONTADOR PÚBLICO CON PROMEDIO DE EXCELENCIA RECONOCIDO A NIVEL NACIONAL POR EL CENEVAL.
