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Aranceles, tecnología y política industrial

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1 PARTE

Michael Roberts

El martes 14 mayo pasado, la guerra comercial y tecnológica lanzada por EEUU contra China en 2019 dio otra vuelta de tuerca.

El gobierno de los Estados Unidos anunció una nueva serie de medidas proteccionistas contra los productos chinos importados por los Estados Unidos. Incluye una cuadruplicación de la tasa arancelaria hasta el 100 % en las importaciones chinas de vehículos eléctricos (VE), duplicando el impuesto sobre las células solares y más que triplicando la tarifa de las baterías chinas de iones de litio para VEs. Estos aranceles equivalen a 18 mil millones de dólares anuales en productos chinos, además de los 300.000 millones de dólares establecidos por la administración Trump.

Los nuevos aranceles están dirigidos específicamente a los «bienes ecológicos», sobre todo vehículos eléctricos, pero los aranceles sobre las baterías de iones de litio, los minerales críticos y las células solares también se incrementarán sustancialmente. Las medidas entrarán en vigor este año (con la excepción del grafito, donde el dominio chino es más fuerte, por lo que los aranceles comienzan en 2026).

China es el líder mundial en producción e innovación de vehículos eléctricos. Los vehículos eléctricos chinos son ahora mejores y más baratos que sus homólogos occidentales. La intención de Biden es evitar la competencia china al tiempo que se estimula el suministro nacional de vehículos eléctricos. Pero las importaciones de vehículos eléctricos de China representan solo el 2 % del mercado estadounidense. Y todos los bienes a los que se aplicaron estos nuevos aranceles constituyen solo alrededor del 7 % del comercio entre Estados Unidos y China. Lo que esto demuestra es que, incluso el gobierno de EEUU reconoce que EEUU todavía depende en gran medida de las importaciones de productos chinos y no puede bloquearlos todos.

Eso se debe a que la guerra de aranceles y tecnología no trata solo de proteger a la debilitada industria automotriz estadounidense. China es totalmente dominante en la fabricación de vehículos eléctricos porque también es totalmente dominante en la fabricación de baterías (células). Y también es totalmente dominante en la fabricación de los productos químicos en esas células (cátodo y ánodos).

China también es totalmente dominante cuando se trata de refinar los materiales que luego entran en los productos químicos que luego entran en las células que entran en los vehículos eléctricos.

China ha ampliado sus industrias verdes rápidamente. Ahora produce casi el 80 % de los módulos solares fotovoltaicos del mundo, el 60 % de las turbinas eólicas y el 60 % de los vehículos eléctricos y baterías. Solo en 2023, su capacidad de energía solar creció más que la capacidad total instalada en los Estados Unidos.

Para evitar el impacto de las medidas anteriores de EEUU, las empresas chinas han estado redirigiendo sus cadenas de suministro a través de terceros países con acuerdos de libre comercio preexistentes con los EEUU, entre los que Marruecos, México y Corea son los principales. Esto ha permitido el acceso «por la puerta trasera» al mercado estadounidense. Más del 80 % de las células solares importadas a los EEUU ahora vienen a través de Vietnam, Malasia, Tailandia y Camboya.

Estados Unidos está tratando de romper este trasiego por su puerta trasera. Tras su legislación sobre las «Entidad extranjera preocupantes», los fabricantes de automóviles de EEUU no podrán recibir créditos fiscales del gobierno si alguna empresa de su cadena de suministro de baterías tiene el 25 % o más de su capital, derechos de voto o puestos en la junta directiva vinculados al gobierno chino.

¿Funcionarán estas medidas proteccionistas? Si bien las medidas arancelarias anteriores redujeron el número de paneles solares chinos que llegaron a los EEUU (con una caída del 86 % durante el período 2012-2020), los miles de millones en subsidios, primero de Obama y luego de Biden, no revitalizaron la industria solar de los Estados Unidos. Por el contrario, la cuota de mercado mundial estadounidense de la industria solar ha disminuido considerablemente desde que se establecieron los aranceles originales, del 9 % en 2010 hasta el 2 % en la actualidad. Mientras tanto, la participación de China en la industria aumentó del 59 % al 78 %. No hay razón para creer que el reciente aumento de los aranceles revertirá esta tendencia. Hay aún menos esperanza de que ayuden a estimular una industria nacional de vehículos eléctricos.

La nueva política de muchos gobiernos en el Norte Global es la llamada «política industrial». En lugar de dejarlo a los «mercados libres», los gobiernos ahora deben intervenir para subsidiar y dirigir la financiación y las regulaciones con el fin de impulsar las industrias clave y reducir el impacto de la competencia extranjera. La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Biden es un ejemplo de esto. La IRA incluye casi 400.000 millones de dólares en subsidios (a través de subvenciones, préstamos y créditos fiscales) destinados a impulsar el sector de la «tecnología limpia» de los Estados Unidos.

Los EEUU intentan describir a China como una nación canalla que utiliza «prácticas no comerciales» para «manipular el sistema». La secretaria del Tesoro de los Estados Unidos, Janet Yellen, visitó China y afirmó que «China realmente no está aplicando las reglas en el sentido de que otorga enormes subsidios en áreas críticas de la fabricación avanzada» y «[Biden] quiere asegurarse de que el estímulo que se proporciona a través de la Ley de Reducción de la Inflación apoye a estas industrias». Parece que la política industrial de subsidios de China está «manipulando el sistema», mientras que la política industrial estadounidense de subsidios similares solo está «protegiendo» a la industria estadounidense. Este argumento va acompañado de la ridícula afirmación de que China está vertiendo sus productos en el mercado mundial por debajo de los costes porque tiene «sobrecapacidad».

Hay una gran diferencia en la naturaleza de la «política industrial» de China y la de los Estados Unidos. Según un estudio no publicado de la OCDE, la ayuda estatal china a las empresas chinas es nueve veces mayor que la ayuda estatal en las naciones de la OCDE. Las empresas chinas se benefician de subsidios gubernamentales equivalentes, en promedio, el 3,7 % de sus ingresos. Esto se compara con la ayuda estatal promedio de solo el 0,4 % de los ingresos de los países del «mundo rico».

Esta ayuda puede tomar la forma de subvenciones directas de los gobiernos, para apoyar a una empresa o ayudarla a construir una planta; o impuestos especiales bajos que se cobran a empresas o sectores específicos, y tasas de interés más bajas que las del mercado en los créditos.

Aquí hay dos cosas. En primer lugar, la ayuda estatal de China son principalmente préstamos de bajo coste a la industria, mientras que en la OCDE se trata principalmente de concesiones fiscales. Eso es importante porque en el caso de China, los bancos estatales pueden dirigir los recursos y mantener el control de la asignación; en el caso de la OCDE, las concesiones fiscales simplemente dejan que el sector privado haga lo que quiera.

En segundo lugar, la ayuda estatal de China tiene como objetivo impulsar los sectores manufactureros y de exportación, no proteger a las industrias débiles y en mal estado de la competencia extranjera. En el caso de los EEUU, las medidas de política industrial como los aranceles y el IRA tienen como objetivo hacer lo contrario. Un estudio reciente realizado por los economistas del FMI, Cherif y Hasanov, encontró que este último enfoque de «sustitución de importaciones» socava el crecimiento a largo plazo, ya que crea «industrias excesivamente mimadas e ineficientes».

Por lo tanto, no es de extrañar que mientras el gobierno de EEUU intenta bloquear las importaciones de vehículos eléctricos chinos con aranceles, las empresas estadounidenses están tratando de recuperar el mercado de vehículos eléctricos mediante la compra de licencias de la tecnología superior de las principales empresas chinas. Ford (en Michigan) y Tesla (en Nevada) se están asociando con CATL de China para fabricar baterías. CATL dice que ha estructurado su acuerdo de licencia con Ford para que cumpla con las normas de «entidades extranjeras preocupantes». Por su parte, Tesla ya utiliza células BYD chinas en Alemania; Ford y GM usan baterías BYD. Ni siquiera a Trump le gusta la idea de levantar un «gran muro» contra la IED china en Estados Unidos. Hablando en un mitin en Ohio en marzo, señaló una apertura a las empresas chinas que construyen plantas «en Michigan, en Ohio, en Carolina del Sur», siempre y cuando estuvieran dispuestas a emplear trabajadores estadounidenses.

Además, la imposición de aranceles por parte de Trump y Biden corre el riesgo de obstaculizar la adopción de tecnologías de bajas emisiones por parte de las empresas y los consumidores estadounidenses. A muchos sectores de negocios de EEUU les preocupa que no solo se incumplan los objetivos climáticos establecidos por la administración (aunque ocurra de todos modos), sino que también los costes de los insumos aumenten con el aumento de los precios de importación de los componentes clave. Eso reduciría la rentabilidad. Y los aumentos de costes podrían transmitirse al consumidor, lo que llevaría a una mayor presión al alza de la inflación para los estadounidenses, sin ninguna garantía de que impulse la industria estadounidense. El Instituto de Gestión de Suministros de los Estados Unidos calcula que habría un gran aumento en los costes para que las empresas dejen de abastecerse de China. «Si la industria no hubiera hecho estos grandes movimientos hace 25 o 30 años, no habría la calidad de vida que hay en los Estados Unidos actualmente», señala el economista de ISM, estimando que muchos insumos de productos podrían costar hasta un 30 y un 40 % más. “Eso habría hecho que los productos cotidianos fueran mucho más caros de comprar para los estadounidenses».

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