Yuliya Yurchenko
Política de deuda en medio de trastornos socioeconómicos y erosión de la soberanía
El endeudamiento caótico y la explosión de la deuda en Ucrania a lo largo de los años fue en parte el resultado de la captura del estado por la oligarquía y la cleptocracia. Los préstamos de las IFI se emitieron condicionadas a recortes del gasto social, economizando en necesidades vitales. El contexto de demanda de deuda del país se caracterizó por la pérdida de una base económica real a un ritmo desproporcionado con respecto al crecimiento requerido para mantener la salud de la economía o hacer frente a las deudas, estatales o privadas. La deuda denominada en UAH aumentó hasta 5 veces, principalmente debido a la dolarización, la euroización y la dependencia de las importaciones de bienes de alto valor agregado. Hasta el verano de 2022, Ucrania cumplió sus obligaciones de deuda. Entre el 24 de febrero y el 2 de octubre de 2022, “el monto de los fondos pagados por el gobierno para el reembolso de instrumentos de deuda interna en UAH de 54,093.9 millones excede la cantidad de fondos recaudados por el presupuesto estatal en subastas de bonos de préstamos gubernamentales internos”. Es evidente que se necesita una forma alternativa de financiación: más subvenciones, no más préstamos disfrazados de ayuda.
Ucrania, el Club de París y el G7 acordaron una suspensión temporal del servicio de la deuda el 20 de julio de 2022 y se firmó el 14 de septiembre de 2022 por 1 año a partir del 1 de agosto de 2022, con una posible extensión por un año más (decisión que afecta a alrededor del 75% de toda la deuda externa), sobre todo debido a la campaña multipartidista de la sociedad civil internacional. Sin embargo, esto es insuficiente; sobre todo porque la condicionalidad de la deuda del FMI está firmemente establecida y los recargos de la deuda aún deben pagarse.
En el caso de Ucrania, la relación históricamente condicionada con la UE/socios occidentales y Rusia (principalmente), económica y geopolítica, agrega dimensiones adicionales de complejidad y fragilidad simultáneas, a través de la deuda, los atrasos comerciales y las dependencias de importación/exportación. La deuda como instrumento de control externo y expropiación de la riqueza nacional, combinada con el moderno sistema tributario y los regímenes comerciales, es un poderoso diluyente de la autonomía para la toma de decisiones, fundamental para cualquier ejercicio significativo de soberanía política. El endeudamiento conduce a la “alienación del Estado”, es decir, el Estado nacional deja de ser un agente autónomo de autoridad y representación de la voluntad de su pueblo. Ucrania tuvo que participar en la venta de bonos de guerra y utilizar numerosos mecanismos de financiamiento rápido disponibles internacionalmente para financiar el esfuerzo de guerra cuando la ayuda fue insuficiente, cada uno con sus condiciones y más limitaciones.
Plan de reconstrucción y perspectivas de la UE: ¿qué puede hacer que sea un éxito?
La Conferencia de Recuperación de Ucrania URC2022 (en Lugano, Suiza, los días 4 y 5 de julio de 2022), trazó las dimensiones para la reactivación de Ucrania, lo que suena prometedor. Pero los medios no coinciden con los objetivos, es decir, el estado tendrá dificultades para financiar o atraer suficiente inversión privada y dirigirla hacia donde más se necesita: un monto de $ 750 mil millones hasta ahora. Las discusiones giran en torno a su articulación siguiendo el Plan Marshall, que fue un éxito debido a las subvenciones y préstamos en efectivo y la discreción del receptor en el gasto. Los países europeos a menudo usaban este dinero para comprar bienes esenciales como trigo y aceite y para reconstruir fábricas y viviendas. Sería necesario (re)diseñar y ejecutar un plan similar para Ucrania en consonancia con las mejores prácticas y estándares de derechos laborales, servicios públicos y protección ambiental de la UE. Para que eso suceda, es necesario que ocurran una serie de cambios que describo a continuación.
La situación extraordinaria de Ucrania exige la asistencia internacional multifacética a gran escala, la cancelación de la deuda del estado y de los hogares, y una nueva condicionalidad de los nuevos préstamos para facilitar el «activismo fiscal», es decir, medidas destinadas a estabilizar los ciclos económicos mediante el uso discrecional de la política fiscal. La austeridad es antieconómica y antiecológica incluso en tiempos de paz, por no hablar de guerra. Lo que se necesita es un (re)desarrollo completo de los servicios públicos y de la economía de los cuidados financiado por el estado, con una internalización radical de las externalidades positivas en la evaluación de los rendimientos de la inversión estatal, que debe convertirse en el discurso político principal en Ucrania y sus socios internacionales. El estado en Ucrania no está sobredimensionado, a diferencia de su percepción estereotipada, sino por el contrario: “la proporción de la renta nacional distribuida a través de los impuestos y la asignación presupuestaria en Ucrania es mucho menor que en las economías avanzadas de la UE”. El Estado fue el agente clave en la reconstrucción de gran parte de Europa, Japón y Corea del Sur después de la Segunda Guerra Mundial: el «Estado desarrollista» se elaboró como un concepto, y ahora es el momento de volver a él, ya que los mercados «libres» fracasan, especialmente en tiempos de guerra. Lo que se necesita son los principios del Pacto Verde Europeo con el estado en el centro de la recuperación.
Se necesita al FMI y a otros acreedores como fuentes de financiación. Pero son las instituciones estatales las que llevan a cabo la recuperación y deberían tener “la dirección del proceso de reconstrucción”. Además, el papel clave de la sociedad civil (ONG y sindicatos, estos últimos a menudo quedan fuera) sustituyendo al estado y a los mercados cuando fallan desde 2014 debe ser reconocido, apoyado y financiado por el estado en lugar de mediante colectas internacionales, así como formas policéntricas de gobernanza (Ostrom) y el estado como red institucional pueden lograr la reconstrucción que los ucranianos prevén. También puede permitir que los principios de sostenibilidad profunda reflejados en el Plan de Recuperación de Lugano se hagan realidad al tratar la economía como un sistema socioecológico más que como una suma de fragmentos económicos. Las empresas locales deben tener prioridad sobre las extranjeras. El consenso de la política económica ha cambiado a nivel mundial para favorecer la visión (pos)keynesiana de una inversión dirigida por el estado en las propias economías para impulsar confianza y poner en marcha el efecto multiplicador. Pero las propias investigaciones del FMI han criticado los SAP por limitar el crecimiento macroeconómico, las relaciones de facto con los prestatarios del FMI no han cambiado, simplemente pasaron a llamarse “condicionalidades”, pero en esencia no se han vuelto menos rígidas, sino más bien han aumentado; dichas deudas y sus condicionalidades deben ser canceladas.
Ucrania necesitará la creación de empleo verde/bajo en carbono (por ejemplo, economía de los cuidados, arte, educación, preservación del medio ambiente e I+D sostenible, etc.), una transición justa y democracia energética que maximice las posibilidades de su autosuficiencia económica y reduzca la dependencia de las importaciones de industrias clave. La creación de empleo es prioritaria ya que millones de ucranianos trabajan en el extranjero por temporadas y otros muchos han abandonado el país, etc.: en 2017, entre 7 y 9 millones de personas abandonaron el país para trabajar en el extranjero, 3,3 millones solo entre 2011 y 21, “mientras sus familias permanecieron en Ucrania. La entrada de remesas a Ucrania en 2020 alcanzó los 12.100 millones de dólares”. Si bien esas transacciones respaldan la economía de Ucrania, difícilmente son un indicador de buena calidad de vida para unos ciudadanos cuyas vidas están desestabilizadas. Solo en 2021, 660.302 personas abandonaron el país en medio de desafíos exacerbados por la pandemia de COVID-19. Un gran número huyó del país desde la invasión del 24 de febrero de 2022. Se deben crear las condiciones para que estas personas puedan regresar y deberán ir desde infraestructura y (re)construcción de viviendas sociales (incluyendo ciudades enteras en algunos casos) y la creación de empleo sostenible en toda Ucrania. Encuestas, múltiples artículos e informes periodísticos, y la evidencia anecdótica, señalan la voluntad de los ucranianos de regresar a Ucrania una vez que (1) sea seguro y (2) tengan un lugar al que regresar. Pero muchos regresan incluso sin ciertos trabajos ni garantías de supervivencia.
La integración de la UE puede convertirse en un milagro salvador para la economía de Ucrania o en una condena maldita para un mayor retroceso y periferización social y económica. Las lecciones y experiencias de otros nuevos estados miembros económicamente más débiles son clave y se ha señalado que los procesos de integración son un juego amañado contra la periferia de la UE. La situación de Ucrania es extraordinaria, sobre todo debido a que su camino de acceso como miembro se abre paso entre los escombros de una guerra genocida para la que se utilizó como pretexto su acercamiento a la UE y la OTAN. Además, desde el principio, las tareas demográficas, económicas, institucionales y ecológicas que se avecinan son gigantescas, incluso si se las juzga según los estándares de una economía avanzada en tiempos de paz. Este contexto extraordinario exige igualmente acuerdos extraordinarios para afrontar el proceso, muchos de las cuales ya están en marcha. Sin embargo, los objetivos son mucho más grandes que los medios propuestos. Para que la recuperación pueda acercarse a lo que se trazó en Lugano, es imprescindible una renegociación fundamental del régimen global de condicionalidad política y crediticia: los “agujeros negros” offshore, la elusión y la evasión fiscal, incluidos los precios de transferencia, deben desaparecer. Además, puede servir de ejemplo como propuesta de plan potencial a seguir para el desarrollo de economías similares a nivel mundial. Necesitamos pensar más allá de Ucrania, debemos pensar en Ucrania como parte de la economía global, y debemos pensar en sistemas económicos alternativos construidos por y para las sociedades noosféricas, sociedades de la era de la razón donde las guerras, la pobreza y el Ecocidio sean imposibles.
